楊玉欣委員個人總質詢之附件一【9】

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附件一
長照本土化，外勞長照化
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立法委員楊玉欣對長照與外勞政策之觀點

一般人看外勞問題，只看到某些表面的現象，例如外籍幫傭與看護引進門檻
與轉換規定過於嚴苛的問題、家務服務勞動條件惡劣以及由之引發的外勞人權問
題、雇傭關係緊張問題、外勞逃跑及其後續種種之社會與治安問題。然而，深層
地看，真正的問題在於制度。
首先，門檻過於嚴苛的事實，只要大家去看一下「外國人從事就業服務法第
四十六條第一項第八款至第十一款工作資格及審查標準」中有關家庭幫傭與看護
的聘用資格就可以了解。以現行規定來說，家庭幫傭部分，無論你家有兩個未滿
一歲的雙胞胎或兩個九十歲以上的長者，你都沒有資格申請。因此，全國以此條
件申請外傭者僅2068 人（民國101 年2 月職訓局統計）。至於家庭看護工的聘
用資格也非常嚴苛，你要不就得屬於所謂的「特定身心障礙項目」中之重度等級，
你要不就得經醫療機構以巴氏量表來認定你需要全日二十四小時照護，否則你也
沒有申請看護工的資格。目前全國這部份的家庭看護工有187738 人（民國101
年2 月職訓局統計）。其中大部分是循巴氏量表一途取得聘用資格，由此也衍伸
出許多「行賄醫師，造假巴氏量表」的事端。結果是：不少不需要二十四小時看
護的人聘到了外籍看護，而更多不會走後門但卻有照護需求的人卻無法聘僱外勞。
例如，如果你需要的是一天十二小時的看護，而非二十四小時，依現制你是沒資
格請外籍看護的，然而，每天十二小時的需要難道不算是嚴重的需要？
個別部會的官員知不知道這些規定不合情理？知道的。那為什麼仍堅持這些
不合理的規定呢？答案不在他們，而在於國家外勞政策沒有一個跨部會的共識與
確切方向，特別是勞委會與衛生署。勞委會從民國81 年起就開始引進外勞來答
覆國內龐大的照顧需求，行政院則遲至93 年才意識到國家的照顧責任而成立了
「長期照顧制度規劃小組」，來規劃國家的照顧政策。國家照顧政策固然隨著「長
照十年計畫」與「長照服務法」草案的提出而逐步上路，然而，即令今天，我國
能提供的服務量可能連需求量的十分之一都不到，因此，引進外勞作為「替代性
人力」，而非只是「補充性人力」，實為現階段答覆國內照顧需求的必要作法。問
題是，勞委會基於種種原因，視外勞為「補充性人力」，意思是說，勞委會認為
照顧的主要責任應由國人扛起（所以，如果國家扛不起，那就抱歉了，只能由失
能者的家庭自行負責），外勞只能是「點綴」，「補充」本勞不足用。這個政策完
全是一個昧於事實、罔顧國人照顧需求的政策，也是上述種種嚴苛規定的根源。
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勞委會當然有話要說，外籍勞力資源十分不穩定，而且我國外交處境艱難，
並不是你想要引進就能引進，再加上勞委會認為，長久而言，我們終究還是得發
展自己的照顧產業，為了不妨礙本土照顧產業的發展，外勞應限定為「補充性人
力」。此外，現階段如果真要以外勞為「替代性人力」，那麼，主管長照體系的衛
生署就應負起相關產業的管理責任，而不能由只主管勞工政策的勞委會來管理長
照業務。更何況國內還有種種反外勞的聲音、保護本勞的民意，這一切在在都使
得勞委會堅持外勞政策的「補充性原則」立場。
衛生署的立場是什麼呢？衛生署認為，他們固然主管長照政策，但是長照的
小苗才剛長出來，根還不深。二十萬的外勞大軍像黑洞一樣，長期以來都缺乏專
業管理，沒有人敢去碰這個燙手山芋，深怕碰了之後軋苗助長，連整個長照體系
都要被拖垮。因此，衛生署堅持不將外勞納入長照管理，這可以從行政院版本的
「長照服務法」草案一見端倪。
我國逐漸邁向超高齡社會，長照議題也已經成為愈來愈嚴峻的挑戰。如果行
政院不能進行跨部會協調並投入適當資源來處理長照政策與外勞問題，可以預見，
個別部會將很難打開問題的死結，而問題則會愈來愈惡化。現階段政府應克服各
種困難，擺脫鴕鳥式的「補充性原則」，並以務實的「替代性原則」來規劃外勞
引進，然後再逐次透過資源網絡化、服務優質化、輸送社福化、長照產業化以及
社會保險化，來讓長照體系達到「以國人照顧國人為主，以外勞補充人力為輔」
的目標。不此之圖，相關問題將會愈來愈難解決，很快就會演變為國安層級的重
大議題。
外勞問題的另一個黑洞是外勞家務勞動條件惡劣。這個現象導致受照顧者、
雇主、外勞三輸，而且彼此糾結綑綁在一起，陷入無止無盡的惡性循環中。家務
外勞二十四小時住在雇主家，由於大部分的法定受照顧者都有二十四小時的受照
顧需求，其結果是，家務外勞一天二十四小時都處在緊繃狀態，而且天天如此，
很難有休息或放鬆的時候。此外，由於我國長照資源不足，人力有限，每週一天
的喘息服務將聘有外勞的家庭排除在外，就連內政部最新公告的「身心障礙家庭
照顧者服務辦法」草案也將聘看護（傭）的身心障礙者排除在臨時及短期照顧（第
九條）以及家庭托顧（第十五條）之外。在這樣的情形下，外勞的工作條件與奴
隸無異。而這種奴隸般的工作條件對受照顧者或雇主有利嗎？答案當然也是否定
的。人都是很有限的，在照顧者與受照顧者的強弱關係中，會有受虐的身心失能
者，在僱傭衝突中也會有虐傭的雇主。正是因為如此，雇主團體與移工團體的對
立是永無止境的。移工會說：「我需要週休一日」（在我看來，他們不只需要週休
一日，而是每天都應該得到充足的休息），雇主會說：「我家親人生病可沒有週休
一日」。於是雙方爭執，互不相讓。至於政府呢？怎能看著兩方鷸蚌相爭，然後
就以民間意見擺不平，兩手一攤，什麼都不做？
關鍵問題在於，衛生署不願意將外勞納入長照管理，勞委會也堅持勞政本位，
不願意管理外勞，至於內政部依身權法在規劃身心障礙者的各種支持服務時，既
不與衛生署的長照體系整合，又將聘用外勞的家庭排外，這一切問題除了凸顯各
部會的各自為政外，行政院高層沒有發揮整合部會的領導力，實為更根本的疏
失。
我的看法很簡單，但是很困難，除非政府有清楚的政策方向、十足的決心與
堅定的執行力，否則很難做到。我相信，只要目標清楚、策略正確、步驟放穩放
慢，以下的政策方向建議不但是可行的，甚且是必要的。
1)
我國應以退無死所的果斷與決心，將大量資源優先投入本國長照服務體
系的建設，而不能繼續依靠社福外勞。這是因為，就算我國打算全面開放社福外
勞，但印尼、泰國等國家在幾年內將停止輸出勞力，外勞的替代性功能很可能只
是過渡性的。
2)
應強化對現行外勞的支持輔導與管理，最好將新進之外勞均納入擬定中
之長照服務法草案，依此，外國長照人員之職前教育（含語言文化適應與長照專
業訓練）、證照核發、輔導支持與行政管理應與本國長照人員一視同仁，由長照
機構負責。長照機構對於提供居家式服務的外國長照人員應依其意願或需要來安
排住宿。這個作法可避免外籍長照人員被綁在雇主家，甚至若雇主家居住空間不
足還會發生睡陽台等不人道的情事。此外，外籍長照人員之勞動條件與工時應符
合勞動人權之普遍原則。
3)
外國長照人員薪資不必比照本國長照人員，但也不應齊頭式給薪，俾優
質人力能得到更合理的待遇，此外，薪資待遇亦應將負擔之輕重、照顧時間之長
短納入考慮。
4)
就業服務法及其相關辦法雖然優先保障本國長照人員之勞動機會，但在
本國長照人員還不能滿足照顧需求時，現階段外勞引進政策應符合我國照顧需求，
由「補充性原則」放寬為「替代性原則」，以符合照顧需求之事實。此舉將能降
低有照顧需求家庭之申請門檻。隨著門檻放寬很可能會產生一個重要的結果：非
法外勞也將逐漸失去市場吸引力。
5)
為發展本國照顧產業與品牌，並逐步降低我國對外籍照顧人員之依賴，
國家應投入充足資源來提昇本國長照服務網，合理化長照人員的薪資待遇與社會
地位，以吸引人力投身促進照顧文化與國民幸福指數的照顧產業。
6)
輸送社福化：政府一方面應提高照顧人力之待遇與素質，建立可長可久
且服務量充足的照顧體系，另一方面則應針對經濟弱勢族群、身心障礙族群中有
照顧需求者予以社福性照顧服務或補助，使有照顧需求之族群及其家庭能無後顧
之憂地使用國家提供的照顧服務。特別是重度失能者、重度失智、精障、愛滋病
失能者之照顧，國家應積極承擔照顧責任，並以有效方式鼓勵本國或外籍長照人
員提供服務。當國家的照顧體系愈來愈健全，而且，人民不分貧富也都能購買（或
以社福補助方式取得）適合之服務，外勞引進的需求將會逐漸降低，從而使得外
勞引進原則逐步由「替代性原則」再回歸到符合國家安全的「補充性原則」。
7)
內政部主管之身權法與衛生署主管之長照體系應徹底整合。身權法所謂
的身心障礙者以及長照法所謂的身心失能者的家庭照顧者，無論是否聘有護傭，
均應得到包含喘息服務在內的各種支持服務。